电力建设是热还是冷？审批体制该紧还是该松？
2003年违反国家建设程序、自行开工建设的电源项目规模就有2000多万千瓦，约占机组总容量的20％。这还只是“不完全统计”。这是造成当前电力建设局部过热的主要原因。
发改委能源局综合处一官员表示，对电力建设这一关系到国计民生的行业，如何放，如何改，还在研究中。
电源建设热
2月19日，国家发改委网站上发布了《电力建设项目公告》。公布了国家已经批准开工建设和已经批准可行性研究报告、项目建议书的电站项目名称及建设规模。
公告中的一句话颇耐人寻味：“请发电设备制造企业，各银行及非银行金融机构，各级电网企业，按国家规划电站项目安排有关工作，优先保证国家规划内项目的正常开展。”
与此同时，国家发改委能源局电力处的梁波介绍，2003年违反国家建设程序、自行开工建设的电源项目规模就有2000多万千瓦，约占机组总容量的20％。他强调，这还只是“不完全统计”。
“电荒”让此前的电力投资限制性政策土崩瓦解，签约急、立项急、开工急成为2003年电力建设市场的新特点。
国家发改委新闻发言人曹玉书介绍，2003年，全国电力建设项目投产、新开工和在建规模均创历史最高水平。在2001、2002年两年新开工电站建设规模4470万千瓦的基础上，2003年国家共批准新开工电站项目41项，总规模3111万千瓦。
2004年，国家将批准新开工电站项目规模4000万千瓦，预计投产电站项目规模超过3700万千瓦。2003年结转到2004年的电站建设规模1.3亿多千瓦。
梁波认为，大量自行开工的电力项目冲击着有序的电力建设市场，也冲击着遵守建设程序的电力投资者的守纪信心。
他认为，这些自行开工的项目，在不履行国家建设程序、不具备开工条件的情况下强行开工建设，形成既定事实，是造成当前电力建设局部过热的主要原因。
其实，从去年11月开始，发改委能源局有关人士就在一些场合表示，电源建设有过热倾向。但为什么没有像整顿钢铁、电解铝、水泥行业那样给予明确，一方面可能是因为电源建设的“盲目投资”尚未到三大行业那样的程度；另一方面，2003年的电荒的景象犹在眼前，检讨电荒的原因，电源建设不足造成的“硬缺电”首当其冲。
中国1995～1998年三年实现发电增长1亿千瓦的世界最快速度，以及1998年实际电力需求增长仅为1％的数据，使政府做出“电力供应短缺宣告结束，出现电力工业相对过剩”的判断。1998年，政府开始通过审批权来限制电力投资。
业内人士直言：“五年没有审批燃煤新电厂，由于计划部门的失误，造成我国大部分地区缺电，给国民经济造成巨额损失。”
但梁波仍然强调，集中开工带来的必然是集中投产，会在几年内形成新的暂时的富余状况，大起大落损害的是所有市场主体的利益。
谁在一厢情愿？
从1998年开始的限制电力投资政策，以及对于“西电东送”的期待，造就了供给的短缺。现在的情况是，西电东送北、中、南线的各基地自身难保，也闹起了电荒。
发改委本希望在水和煤炭资源集中的西南、西北和山西、陕西和内蒙古西部的“三西”地区实施就地发电，并输往经济相对发达的东部沿海地区。
中国水利发电探明储量为3亿千瓦，蕴藏量为5亿千瓦，而目前只利用了8000万千瓦，在建4000万千瓦。随着“优先发展水电”成为一项政策，更为限制东部火电投资提供了依据。
实际上，对于西电东输的期待以及东部限制火电投资的政策，加剧了正在重工化的东部的电力危机。据国家电网公司数据，2003年新增发电装机超过50％集中在华北、华南地区；缺电严重的华东新增装机仅占14％。
在浙江省，由于夏季缺电导致经济损失上百亿元，部分地方民营企业要求投资电厂，但未获批准。宁波市政府一人士抱怨有关方面仍然用计划经济的做法控制民间投资电厂。
上海电力系统一人士向记者抱怨：“西电东送，是一个缓慢的增长过程，远水不解近渴”。他举出一个例证就是，去年冬天，根据当初的售电协议，上海必须向处于枯水期的四川送电。他认为，如果过多依靠西部电力，尤其水电受天气影响，将对东部经济带来不安全的隐患。
去年年底，全国各省的计委基础处召开能源会议时，发改委能源局的领导点名批评了山东省计委，原因是未经发改委批准，上马装机容量为13.5万千瓦的机组。安徽省计委一位官员说，在会议间隙，山东省计委基础处的官员私下说，幸亏没有听能源局的话，如果真不上这些机组的话，今年山东的缺电形势同样会非常厉害。
“无论怎么说，目前经济发展还是省为实体，爹有娘有，不如自己有，所以这种中央和地方的不协调还会继续。”业内专家李其道说。
安徽省计委基础处一人士说，为了一个电源项目，电源投资方甚至每个省计委都要多次去发改委“跑项目”。他认为，发改委应该建立竞争性电源的前期市场，而不是靠各种非经济、非市场的因素去竞争。
电力审批体制何去何从
“你可以看看发改委批准的电源项目，投资主体最多的就是五大发电集团，其次是地方政府资本，然后是外资，民营资本一个也没有。”南京一个申请电厂两年而不得的民营企业说。
他认为，我国目前已经确立了市场经济，但在电力建设方面还是沿用原来的计划经济的做法。而且，这种审批管理体制的效果值得反思。他说，一些大型机组的立项得不到批准，但污染大、效益低的小火电站却绕过审批程序大量上马。这些已经形成既成事实的电源项目，对于保护环境，对于控制电力价格，都极为不利。
虽然国家电监会政策法规部副主任杨昆日前表示，今后，政府不再逐项审批电源建设项目，主要从规划、环保评价和资质审查等方面进行管制。在监管手段上，也将实行以行政审批方式为主向许可证监管和规则监管相结合的方式转变，变“不确定的政府行为＋确定的市场”为“确定的规则＋竞争性的市场”。
然而，记者向发改委能源局求证，综合处一官员表示，投融资体制改革一直在研究，但对电力建设这一关系到国计民生的行业，如何放，如何改，还在研究中。他拒绝对此前有关部门对电力审批体制的论述发表评论。
然而，伴随着投融资体制改革的深化，发改委的电源审批体制的改革可能是必然趋势。
国务院发展研究中心副主任李剑阁说，我国政府已经决定要逐步放开能源领域的部分准入限制，鼓励各种社会资本特别是国内民营资本的进入。但至少到目前为止，尚缺乏具体、公开、透明的准入规则和准入程序。其结果是社会资本进入不足，全面有效的竞争格局难以形成。
梁波坦陈，目前违规开工的项目应该让政府管理部门躬身自省，有些项目确实是必须要建的，可能是由于目前审批手续较复杂，审批时间较长，企业担心贻误战机而抢先开工占领市场，这反映出现行项目审批制度确实存在一定弊端。
他强调，电源审批体制的改革要从简化程序着手，逐步形成审批的规范化、格式化、简单化和公开化，特别要限定审批内容和时间。
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电力建设热链条
新生的五大发电集团在发电资产容量及质量方面相差无几，为了在日后的竞争中取得有利地位，五大集团在东部地区火电项目、西南水电项目等领域，展开激烈竞争。
2003年，国内电力建设市场中除五大发电集团担当“领头羊”外，香港华润、国华电力、国家开发投资公司和山西国际电力投资公司、北京国际电力投资公司、浙江能源开发公司等地方电力投资主体也尤为活跃。
最引人注目的是，越来越多的民营资本也开始加入到电源基地的争夺战中。
虽然2003年4月国务院办公厅下发的《国务院办公厅关于认真做好电力供应有关工作的通知》说：“电力项目的建设必须服从总体规划，地方各级人民政府均不得自行审批、建设燃煤发电厂。银行不得对未经批准的电厂提供贷款。凡违规建设电厂因燃煤供应、上网价格、资金供应造成的纠纷和损失，均由违规审批单位和项目业主承担责任。严重违规的，要追究责任”。
然而，梁波说：“有的银行为抢占电力市场，甚至向电力项目发放‘软’贷款，用作投资者建设电力项目的资本金。”
电力项目的融资，要求有20％的资本金。但在电荒的大背景下，凡是电力项目，一般都能在贷款等方面得到特别关照。有些项目甚至在资本金不足的情况下，仍能获得足够的信贷支持。
于是，企业在很轻松地获得资金的情况下，更容易产生扩张的冲动，投资热情一涨再涨。
梁波撰文指出，对兴起的电力建设圈地之风，地方政府以更积极的态度应对，进一步促进了电力建设投资的升温。面对这场资源争夺战，一些地方政府从地方利益出发，采取“一女多嫁”策略，希望通过投资主体间的竞争捞取更大的好处。所以，对陡起的圈地之风，各地方政府不但给予了极大的热情，而且积极推动。
浙江省计划到2007年前确保1000万千瓦的电力装机投产，确保1000万千瓦的电源项目开工建设，同时安排1000万千瓦的预备项目进行前期工作。江苏省宣布，目前在建电厂总规模1428.5万千瓦，其中2004年计划投产460万千瓦。安徽省表示，将通过皖电东送工程，用17年建成全国重要的电力能源基地。湖北省刚刚宣布，2010年前将建成1100万千瓦电源项目，该省在能源工业方面将规划36个项目，总投资1020亿元。广东、四川、重庆、山西等大规模的电力投资计划也纷纷出笼。2004年，有西电东输任务的内蒙古将迎来“电力高峰年”。
从某种程度上讲，各投资主体的圈地行为已演变成为地方政府的另一种圈钱行为，形成了一股以投资电力建设项目为由头，抢地盘、占资源的合力。
投资主体的扩张冲动、资金的易得、地方的鼓励，这一条逻辑链强化了电源建设的热度。
然而，发改委担忧的是，对单个的企业而言，为谋求利润火线抢入电力市场不乏理性，但众多的理性加在一起会否与市场实际需求相去甚远，变得不理性了呢？
