电价改革方案低调面世

9月5日－6日，全国电价工作会在北京昌平召开，聚集了国家发改委、电监会、电网公司、五大发电公司、三峡总公司及相关部门的近300名代表。这次“通气会”正式在电力行业传达了《电价改革方案》，并对上网电价、输配电价及销售电价的管理暂行办法进行讨论。 　　根据这个电价方案，实行了5年多的“经营期电价”将被“两部制电价”取代，原有的利益格局将重新调整，在总的电价水平没有大的波动的情况下，给用户带来的直接好处将是商业用电价格的下降。不过，方案并未明确电价改革中长期目标的“时间表”。 　　“两部制电价” 　　一位与会的电力系统专家评价说，此次电价改革是建国以来电价改革力度最大、利益调整最多的一次，总的基调是通过竞争压缩成本，推动电价结构性调整。 　　上世纪80年代中期，为鼓励集资办电厂，尽早结束缺电局面，我国实行了以“还本付息电价”为主的电价政策。根据这个政策，对利用贷款建设的机组，电价在还贷期间按运行成本、归还本息并取得合理利润的原则确定。这样极大促进了国内外投资者对电厂的热情。但是，由于这种方式实质上等于国家承诺投资回报，导致许多电厂缺乏控制成本的动力，成为全国电价上升的主要原因。到1998年，“还本付息电价”被改革为“经营期电价”，即还贷期拉长为“经营期”（火电与水电分别为20年和30年），一定程度上抑制了电价上升。这种以个别成本为基础的定价方式显然不太合理，专家们强烈推荐的“两部制电价”在最新的改革中扮演了“终结者”角色。 　　“两部制电价”是指电价分别根据电厂的固定成本与变动成本来作价，以“容量电价”来反映固定成本的补偿，以“电量电价”反映变动成本的补偿，前者由政府根据平均成本来制定，后者由市场竞争形成。政府根据电力供求状况调整容量电价的系数：供大于求时，系数变小；供小于求时，系数增大，即缺电时多支付一些，反之则减少。政府以此保证电力投资者的预期收益和投资信心。 　　根据新的电价改革方案，容量电价的系数在各个区域电力市场并不相同，比如缺电最严重的华东电力市场相比于东北电力市场的容量电价系数为高。但是，这并不意味著缺电越严重的省市就是投资电厂的最佳地点，因为容量电价的系数是以各区域电力市场（东北、华北、西北、华中、华东、南方）的具体状况来调整的，而电力平衡又是以大区电网为单位。因此，对电力投资者来说，缺电区域内的资源大省是上佳选择。 　　利益大调整 　　在“经营期电价”改为“两部制电价”之后，此前在中国投资的外资电厂是否还能取得预期的收益？《电价改革方案》中指出，“1994年以前建设并已签订购电合同的、1994年及以后经国务院批准承诺过电价或投资回报率的，在保障投资者合理收益的基础上，可重新协商，尽可能使其按新体制运行。”外资电厂的协商对象将是各省的电网公司。据业内传言，若协商不成，中方极有可能按电力改革的“搁浅成本”来处理──要么通过出售预留的电厂变现，要么以电力市场内所有成员来承担差价部分。 　　这种“内外有别”的处理方式既有中方的信誉考虑，也有更为宏观的背景：截至去年底，全国大中型中外合资电厂有39个，总装机容量2700万千瓦，占全国装机容量的8．46％，外商投资额仅为23亿美元──如何增加电力市场对外商的吸引力已引起业内关注。 　　那么，这个管制性较多、以降低发电电价为导向的方案，能否针对缺电局面、以积极的价格信号引导投资呢？专家指出，由于方案为政府宏观调控留有充分的余地，如果调控得当，“容量电价”在一定程度上将引导电力长期投资。因此，容量电价在电价结构中的比重是电力投资者关注的重点。 　　改革方案中还提到，“新建和现已具备条件的核电企业应参与市场竞争，风电、地热等新能源暂不参与市场竞争。”这一方面体现了与环保政策的结合；另一方面，某些电厂可以以“不具备条件”为理由不参与竞争，避开竞价上网对成本及利润的压力。 　　根据新的改革方案，改革初期要保持电价水平总体稳定，因此，近期既不会出现某些人担心的“电价一放开就有上涨压力”，也不会如公众所期待的电价很快下降。但是，“非居民照明、非工业及普通工业、商业用电”合并为“一般工商业及其他用电”之后，商业用电将会降价。据统计，我国商业用电总体上价格高于工业用电一倍左右，这是计划经济体制下优先保证生产、抑制消费需求思路的产物，与我国发展第三产业的政策极不适应。专家预测，政府要保证销售电价总体水平不变，因此商业用电将与“非居民照明、非工业及普通工业”这两类用户平衡电价，这意味著后两者电价（如学校、机关等）有可能上升。 　　也许是为了与整个电力体制改革协调推进，电价改革方案中没有出现时间的“卡点”，而是以“事件”为坐标来描述改革步骤。《电价改革方案》中提到，在“电力市场竞价前”，上网电价实行政府定价；“竞价上网的初期”，实行两部制电价；输配电价在“向成本加收益过渡过程中”及“成本加收益管理方式下”，均有不同的调整方式；输配环节分开前后，中央和地方价格主管部门的定价权限的分配，也有不同。 　　虽然没有具体时间表，发改委今年还是对最紧迫的电价工作出台了两个文件：一是《电力厂网价格分离实施办法》；二是《运用价格杠杆调节电力供求促进合理用电的通知》。前者给了厂网分开后的原电网直属电厂新的定价方式，以保证它们独立后的正常运营；后者对缺电局面下如何借力价格杠杆做了规定，全国范围的峰谷电价政策正在推行。 　　正如电监会副主席宋密所说：“电力市场是电价改革的实体，没有电力市场就没有电价改革。”由电监会主导的区域电力市场建设于今年在东北及华东进行试点，遭遇不少困难，电监会称将于三年内全面建立起区域电力市场。而据业内人士说，国家有关部门要求今年五大区域电网公司必须全部挂牌。这无疑将是对电力改革的一个推动，区域电网公司作为建设区域市场主体，可以名正言顺地有所作为。