体制困局走向明处 大环保格局渐行渐近

　　再过几天,周生贤、潘岳这些公众熟悉的面孔都将拥有一个新的职务名称。作为过去几年来毫无疑问的"明星部委","国家环境保护总局"这个名称将就此告别公众生活。取而代之的将会是国家环境保护部。

　　按照国务院向十一届全国人大一次会议提交的机构改革方案,新的环境保护部主要职责为"拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准,组织编制环境功能区划、监督管理环境污染防治、协调解决重大环境问题等"。

　　这意味着,一个前所未有的环境保护格局正在政府主导下渐行渐近。

　　就职能和权限而言,新的环保部跟之前的环保总局似乎没有很大区别。但在公众看来,将环保系统从国务院直属部门升格为国务院组成部门,这证明中国环保工作有望在全新的格局下运行。

　　“环保风暴”的起源

　　从国家环保局到国家环保总局,再到现在提出设立的环境保护部,在从事环保工作的官员们看来,这其中意味着过去很多年的努力终于有可能变成现实。

　　3月11日晚,当环保"升部"的消息传出后,国家环保总局第一任领导班子中的一位副局长在电话中说,"在政府环境保护意识已经上升到国家战略层面后,(环保总局)升格理所应当,绝不出乎意料"。而他同时认为,这意味着未来的环境问题将被纳入国务院的重大决策中——而不是之前的汇报解决流程。

　　综合11日晚间的多方评论,一个普遍的观点是,经过了十年磨砺,环保总局此次升格最终确定了一个基本的政府意识:应该使中国环保体制逐渐进入到国家基础政策制定环节中。

　　这会使人想起国家环保总局过往时光内的关键时刻:1998年,国家环保局升格为国家环保总局,作为一个独立的部委建制第一次出现在国务院的部门序列中。在更早之前,环保系统一直被列在原国家建委的主体架构中。

　　也就是从这一年开始,国家环保总局第一次开始尝试建立符合新时代要求的环境保护政策体系——很多当时的官员回忆说,他们面临的最艰难格局是,如何在部委分割明显的环境保护领域内树立起环保总局的执法必要性和执法严肃性。

　　在后来很长一段时间,这都是环保总局的一贯特色——道路似乎一直都存在,但如何前行却无人能够给出定义。"先发展后环保"还是"环保前行发展后置"成为最大分歧——在后来逐渐成形的环保基础政策导向中,这个分歧被最终弱化为"边发展边环保"。

　　而事实上,这只是一个意识上的统一,在实际工作中很难真正实现。多位当时的环保官员回忆说,"如果没有显性的制度安排,环境保护不可避免会被放置于经济发展之后"。而这几乎是过去10年来环保总局执法环节中的一致困境,以至于该局一位副局长在多个公开场合说,"(面对执法困境)心有余而力不足"。

　　到2004年,环保总局似乎找到了一个可以协调经济发展和环境保护工作的现实路径。在居高不下的固定投资热潮中,中国的高投入高能耗产业成为最大"主力",国家意识到如果不加以控制,中国经济有可能进入"过热"格局,宏观调控风声骤起。而环保总局由此意识到,有可能在某些层面上突破其执法困境。

　　于是,从2004年开始,"环保风暴"这个新鲜名词第一次进入公众视野——以强调维护宏观调控措施为执法保障,以环境保护法以及环境影响评价条例等细部法规条文为执法依据,以媒体曝光、公众参与和强化环保执法为手段的技术性举措使环保总局第一次走向公众领域前台。

　　也就是从这一年开始,环保总局开始逐步告别弱势影子,试图用更多的技术性手段来解决环保问题。这种强调执法路径和执法手段选择的显性环保格局一直持续到2007年。

　　在这个过程中,环保总局首任局长解振华因为"松花江污染事件"引咎辞职——但他依然收获了"将环保总局局长这个冷位置坐热了"的评价。而周生贤、潘岳等新型环保官员也以其凌厉的风格走向前台。

　　但他们仍然面临一个问题:在经济发展成为举国共识的前提下,环境保护应该以什么样的角色定位出现?

　　体制困局走向明处

　　2006年底,河南省分管环保的副省长张大卫在对一个县的环保工作进行考察时,面对摄像机镜头批评当地环保局长说,"当猫不拿耗子,老百姓要你这只猫做什么?"这句话成为当年的年度名言。

　　而在这背后,国家环保总局的官员们却饱感执法辛酸,"非但企业不执行环保法律,甚至一些地方政府、地方环保局也在袒护企业。"

　　2007年2月,新一轮的环保风暴准时启动,多家高污染行业受到环保总局严厉处分,一时之间,"环保总局正在成为明星部委"的说法开始出现。但也就是在此前后,国家环保总局副局长潘岳在接受本报采访时说,"风暴式执法已经走进困局,环保总局能够动用的所有技术手段都已经用完。"一语击起千层浪。

　　事实证明,"环保风暴"就此告别民众视野。

　　但这并不意味着环保执法在某种程度上开始弱化。潘岳说,经过多年大规模高密度的"环保风暴",中国的环保事业已经告别了民众启蒙阶段,而是进入到利益博弈和体制创新阶段。这是一个清晰的路径判断。

　　与此同时,民众开始意识到,仅仅依靠环保总局不可能实现经济发展和环境保护之间的双赢:在这个时间段内,"环保总局升格"以及对地方环保部门实施垂直管理的说法开始升温,而环保总局向华东、华北等五个大区派出区域督查中心也被视为"垂直管理"的尝试。

　　但最终收获效果仍然不大。潘岳在多个场合说,中国的环保问题并不是只有将环保总局变成环保部这一个解决路径。而美国环保协会会长Fred Kruppg也说,中国环境的问题并不是说强化某一个部门权威就能解决,而是要选择一个途径,正式将环保问题纳入国务院的决策体系之中。

　　在2007年的下半年,国家环保总局开始出台多项政策——在后来被定为环保绿色政策体系的多个细则文件中,该局与银监会确定针对污染行业的信贷限制、联合证监会对污染行业实施上市和再融资限制以及联合保监会出台绿色保险制度等。

　　在这个环节中,一个突出的技术特征开始出现,环保总局已经开始跳出部委执法单一性的困境,而是试图将环保工作更多地与其他部委权限进行交织,从而塑造出一个前所未有的大环保格局。

　　对此,潘岳有明确定义:"仅仅因为一个部门或一个地区的利益,而使有利于更大公共利益的政策实施受到阻碍,这种事并不少见。政策没有推行虽令人遗憾,但更值得深思的是行政体制改革滞后的深层原因。"

　　他说,"任何一个宏观经济部门愿意来主导推行环境经济政策,我们都会大力配合,甘做配角。如果别的部门不积极′出头′,那么我们希望有更高层次的协调机制整合各方力量推行此事。只要能办成事,我们无所谓部门的′权和利′。"

　　环保总局已经放弃了固有的路径依赖,而是试图将其纳入更宏大的决策体系之中,从而实现执法环境和效力最大化。

　　而这个选择,在3月11日的国务院改革方案中获得了认可。方案规划的未来环境保护部的职责权限是明确提出,"协调解决重大环境问题"将是其一个重要职能。而这是一个前所未有的政策实施空间。

　　大环保格局待出

　　按照已经公布的方案,未来的环境保护部与之前的环保总局在职能和权限划分上没有太大变化。

　　多位在任环保总局官员说,就他们接触到的方案而言,环保总局此次只是在国务院序列中地位有所变化,鉴于此前该局已经是正部级单位,而且没有获得新的执法权限和管理领域,因而预计不太可能会出现密集的人事变化,相应司局的职责划分也不会出现较大变化,换言之,此次该局将实现"平稳过渡、平稳升格"。

　　最大的变化可能出现在编制部分。目前环保总局按照政府确定编制为200多名——之前有多位高官说,随着宏观经济运行的持续向好,环境事件也进入了高发期,该局人力上一直吃紧。此次升格成功后,预计将会增加部分编制,使之执法能力扩大化。

　　但在职能方面,环保总局升格后仍将延续此前已经进行的工作思路。环保总局官员说,从长远而言,部委之间的权限调整只是一个技术问题,预计未来会有调整。"但在目前,环保部门重点考虑的是,如何在确定的权限范围内更好地开展工作。"

　　这使得在此次机构调整中对其定义的"协调解决重大环境问题"这个表述具有了更大的想象空间。

　　有现任环保总局官员认为,这个表述意味着从去年开始的环保执法手段变化获得了更大认可——"协调"意味着环保总局要更多地介入部委交叉领域,使更多的部门参与环保工作,这就证明之前多个部委分管不同领域、单个环保事件多头管理的固有执法困境,有望在国务院层面获得协调,从而使环保工作更加具有执行性和可操作性,并获得一定的交叉合力。而"重大环境问题"则具有更深的背景——重大的定义可以无限延伸,而环境问题则意味着环保工作将获得宏观执法前提,在此之前,环保总局一直就单个环保事件发挥作用,而用环境问题取代环境事件,这是一次明显的执法升级。

　　多位资深环保官员说,如果按照上述定义延伸,意味着过去几年一直推进艰难的"规划环评"、"区域环评"等工作有望加速进行——环保部不但要对某个违法事件进行执法,而且要对涉及国计民生的基础环保问题发挥更大作用。

　　按照这种逻辑,从2007年下半年开始,"大环保"格局将会初现端倪:在强调发展经济和保护环境必须同时进行的前提下,依赖升格为环保部的制度优势,在制定政策以及参与高层决策等方面发挥作用,介入部委间职权划分的交叉部分,形成一个多方联动、有效互补的格局,最终将环保执法领域扩大化。

　　但受访的官员们也强调,这是一个长期的变化过程。